منتشر شده در روزنامه شرق 11 آبان 1400 -
سابقه و تبیین مساله: در روزهای گذشته موضوع هسته ای و مذاکرات احیای برجام به مدار اخبار و فعالیت های وزارت امور خارجه بازگشته است. موضوعی که حدود هجده سال است که به طور مداوم زندگی را در ایران تحت شعاع خود قرار داده است. ما نیز در برهه های مختلف راهبردها، تکنیک ها و روش های گوناگونی را در مواجهه با این مساله آزموده ایم: زمانی سازمان انرژی اتمی متولی رفع این ابهام ها و تعامل با بیرون مرزها بود، بعداً شورای عالی امنیت ملی و نهایتاً وزارت امور خارجه. در دوره ای برای گرفتن زهر دشمنی هایی که هر روز تندتر می شدند و فضایی که هر روز علیه ما ساخته میشود تن به تعلیق داوطلبانه غنی سازی و اجرای داوطلبانه ی پروتکل الحاقی دادیم و بعداً با گشودن قفل ها مرحله ی تازه ای از ماجرا را آغاز کردیم. پرونده ی هسته ای ایران که با نگاهی منصفانه از یک بهانه جویی بدبینانه و سو استفاده از ابهام فراتر نبوده است در آژانس بین المللی انرژی اتمی به شورای حکام رفت و با صدور قطعنامه هایی به شورای امنیت سازمان ملل متحد فرستاده شد و نهایتاً ایران برای جرمی که مرتکب نشده بود قطعنامه های ششگانه ای را دریافت کرد که هر کدام از قبلی سخت تر بود و نهایتاً ایران تحت فصل هفتم منشور ملل متحد قرار گرفته و به ناروا تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی شناخته شد و تحریم هایی به کشور تحمیل شد که شاخص های اقتصادی را به سختی تحت تاثیر قرار دادند و این اتفاقاً همان بود که بدخواهانی چون اسرائیل برای ایران در سر می پروراندند.
از سوی دیگر با تغییر دولت در ایران و حاکم شدن اراده ای نوین ایران و با منتقل شدن پرونده از شورای عالی امنیت ملی به وزارت امور خارجه و بعد از تلاش های فراوان بیست و یک ماهه در سطح وزیر و ملاقات ها و مذاکرات بی سابقه برجام به دست آمد. برجامی که با خروج امریکای ترامپ از آن و وضع تحریم ها این بار نه به صورت بین المللی بلکه به طور یک جانبه و از سوی دولت ایالات متحده بسیاری از ابعاد اقتصادی و به خصوص مالی آن از بلااثر شد و در عین حال هنوز زنده است. پس از بازگشت دموکرات ها به کاخ سفید از ابتدای سال جاری میلادی مذاکراتی به ریاست عباس عراقچی در وین برقرار شد که با رسیدن به نقطه ای امیدوارکننده ولی ناکامل به واسطه شرایط انتخاباتی در ایران بار دیگر با توقف مواجه شد. اینک با اینکه دو ملاقات در سطح معاون هماهنگ کننده اتحادیه اروپایی و معاون وزیر امور خارجه ایران در تهران و بروکسل انجام شده است اما هنوز دولت جدید در تهران به مذاکرات موسوم به اجرای برجام باز نگشته و این مذاکرات از سر گرفته نشده است؛ امری که اقوال حاکی از آغاز آن تا پایان ماه نوامبر هستند.
نکته اصلی این است که مساله ی هسته ای امروز به نماد اقتدار و تصمیم گیری سیاسی و حاکمیت مستقل تبدیل شده وگرنه شاید محاسبه سود و زیان صرفاً مادی آن برای تولید برق و فناوری های حاشیه سلامت و غیره توجیه اقتصادی چندانی نداشته باشد. این از اساس یکی از استدلال هایی است که کسانی را در جهان نسبت به قصد اصلی جمهوری اسلامی ایران در موضوع هسته ای به شک دچار می کند. چرا که با کنار گذاشتن وجه سیاسی و حاکمیتی استقلال در تصمیم گیری و عدم پذیرش زور، قبول کردن این هزینه برای اموری که ذکر شد آن هم از سوی یکی از بزرگترین صاحبان ذخائر انرژی در جهان از نظر ایشان (یعنی ناظرانی که وجه سیاسی را در نظر نمی گیرند) توجیه ندارد.
ماهیت برجام: اما واقعاً برجام چیست؟ آیا آثار قابل توجهی برای ایران داشته و می تواند داشته باشد یا تعارفی بیشتر نیست؟ ضمانت های اجرایی آن چیست؟
اولاً باید گفت که برجام نه معاهده است، نه قرارداد و نه بیانیه ای سیاسی بلکه یک سند سیاسی است که در چارچوب روابط بین الملل (و نه حقوق بینالملل) مذاکره و نگارش شده است. این به این معناست که اولاً حضور و تمامی اقدامات طرف های مختلف در داخل آن متکی به اراده سیاسی آن هاست و این اتفاقاً برای تمام اطراف یکسان است. یعنی همانطور که ایالات متحده به طور یک جانبه از برجام خارج شد و آن را نقض کرد هر یک از دیگر اعضا از جمله ایران نیز همواره می توانند همین کار را انجام دهند و به نقطه ی صفر بازگردند. بنابراین ضمانت اجرایی و نیز سازوکار داوری برجام در داخل خود آن پیش بینی شده است.
اینکه چرا چنین است هم به خواست ایران (برای ملزم نبودن تحت هر شرایطی) بر می گردد و هم به شرایط آن روز ایالات متحده که کنگره در دست جمهوری خواهان بوده و اطمینانی به تصویب آن در صورت معاهده بودن نبود. ضمن آنکه با توجه به فاصله زیادی که میان ایران و ایالات متحده وجود داشت هیچ یک از طرفین آمادگی امضای متنی حقوقی مانند یک معاهده بین المللی که از نظر حقوق بین الملل برایشان الزام آور باشد را نداشتند و بهتر دیدند گام ها را برای سبک کردن بار اختلافات کوتاه تر بردارند.
در روابط بین الملل اجرا یا نقض توافقات از هر جنسی بیش از هر چیز معطوف به منافع است. چرا که بیش از هر چیز سیاست بر آن حاکم است. گویی که برای تعامل با کشوری چون ایالات متحده امریکا که عضو دائمی شورای امنیت و صاحب حق وتو است خروج از یک تعامل حقوقی نیز آنچنان تبعاتی نخواهد داشت.
بنابراین در مورد یک متن سیاسی که در روابط بین الملل تنظیم شده است اجرا شدن اهمیت دارد و نه اجرا نشدن. یعنی به هنگام اجرا نشدن همه چیز به پیش از مذاکره آن متن مذکور قابل بازگشت است. اما به واسطه اجرای هرچند نصفه و نیمه متن ممکن است آتش اختلافات به مرور فروکش کرده و متدرجاً حتی از اولویت ساقط شود.
آثار: اما آثار مثبت برجام چه بود؟ با اذعان به شکننده بودن برجام به واسطه ای که ذکر شد و ذاتی متون سیاسی در روابط بین الملل است واقعیت این است که آثار مثبت و منفی را باید در هنگام اجرای موثر آن سنجید و نه در برهه ای که ایالات متحده به عنوان واضع اصلی تحریم های موضوع متن از آن خارج شده و ایران نیز به تلافی و ذیل بندهای 26 و 36 متن نسبت به اقدامات جبرانی دست زده است که هر چند هنوز ذیل برجام است اما در هر حال نشان از عدم الزام و اجرای مفاد معنادار آن دارد.
با این وصف آثار برجام را در هنگام اجرای معنادار آن (یعنی سال های 95و96) می توان به صورت زیر فهرست کرد:
- خروج سریع جمهوری اسلامی ایران از ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد به عنوان تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی،
- لغو قطعنامه های شش گانه شورای امنیت علیه ایران و عدم بازگشت آن ها،
- لغو تحریم های اتحادیه اروپایی علیه ایران و عدم بازگشت آن ها،
- آغاز عادی شدن روابط مالی، بانکی و تجاری با ایران،
- آغاز زمینه سازی جذب سرمایه های خارجی،
- لغو تحریم های تسلیهاتی جمهوری اسلامی ایران،
- خروج پرونده هسته ای ایران از انزوای امنیتی،
- فروش عادی نفت توسط ایران،
- انتقال وجوه حاصله از صادرات نفت و غیر آن به داخل کشور،
با نگاهی به شاخص های اقتصادی سال های اجرای معنادار و موثر برجام به سادگی می توان دریافت که شرایط کشور به سرعت رو به بهبود گذاشته بود و طبعاً این در صورت ادامه می توانست به زمینه سازی توسعه ایران و لااقل مانع زدایی از سر راه آن بینجامد.
با خروج ایالات متحده از برجام در دوران ترامپ دستاوردهای اقتصادی و مالی آن تقریباً به طور کامل از میان رفت و البته دستاوردهای امنیتی و سیاسی برجای باقی ماند: بهترین گواه برای این معنا به اجمال به وصف زیر هستند:
- مواضع تقریباً تمامی کشورهای جهان در پشتیبانی سیاسی از برجام علی رغم خروج ایالات متحده،
- ناکامی امریکا در تشکیل کنفرانس ورشو علیه ایران،
- ناکامی امریکا در تشکیل کنفرانس منامه علیه ایران،
- ناکامی امریکا در تشکیل جلسه شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران و تغییر دستور کار در آخرین ساعت،
- ناکامی امریکا در مجمع عمومی برای محکوم کردن ایران،
- رای فوری دیوان بین المللی دادگستری علیه وضع تحریم های ایالات متحده در مورد ایران،
- ناکامی امریکا در استفاده از مکانیسم ماشه،
- ناکامی ایران در انکار لغو تحریم های تسلیهاتی ایران در موعد مقرر،
این دستاوردها البته عمدتاً به همان علت بودند که آمد: برجام متنی سیاسی در روابط بین الملل بود و اینک غالب دولت ها با اینکه از نظر مولفه های قدرت توان مقابله با اراده ایالات متحده را نداشتند اما واقعیت این بود که از نظر سیاسی دولت ترامپ را به غایت منزوی کرده بودند و تا جای ممکن علیه ایران با وی همراهی سیاسی نمی کردند و این از همه بیشتر در مورد اتحادیه اروپایی و کشورهای تروئیکا به عنوان متحدان راهبردی ایالات متحده مهم بود.
از همین رو و به واسطه همین دستاوردها بود که ایران یکسره از برجام خارج نشده و هنوز هم نیم نگاهی به احیا آن دارد.
تضمین: حالا اما دغدغه ایران برای بازگشت به اجرای موثر برجام فهمیدنی است: به هر حال این ایالات متحده بوده که از برجام خارج شده و ایران را برای چند سال از بهره برداری از منافع آن محروم کرده است. چه تضمینی برای عدم خروج دوباره ایالات متحده وجود دارد؟ امری که در خلال مذاکرات وین نیز مورد درخواست ایران بوده و البته امریکا از دادن آن خودداری می نموده است.
واقع امر این است که تصور منقحی از "تضمین" در روابط بین الملل وجود ندارد. حتی در حقوق بین الملل نیز نهایتاً با محکوم شدن یک دولت در پرونده ای خاص و آن هم با تن دادن خود او به دادگاه امکان استنکاف محکوم از جبران وجود دارد. امری که در نادرترین حالت ممکن است برای محکومیت آن دولت به شورای امنیت ارسال شود که باز هم در مورد ایالات متحده امریکا آنچنان معنادار نمی نماید.
بنابراین شاید بتوان گفت مهمترین تضمین در روابط بین الملل همان است که شرایط به نحوه ای باشد که تخطی از تعهد برای آن کشور ارزش و منفعتی نداشته باشد. این مهم در مواردی با گسترش روابط تجاری فیمابین تضمین می شود که در مورد ایران و امریکا چندان موضوعیت ندارد. اما عادی کردن روابط با همسایگان متمول (منظور کشورهای حاشیه خلیج فارس) خود می تواند از فشار بر ایالات متحده – حتی جمهوری خواه- و تامین منابع قانع کننده مالی برای فشار بر ایران بکاهد و تمام دشمنی منطقه را تنها به رژیم صهیونیستی خلاصه نماید.
دیگر آنکه با استفاده از فرصت حضور حامیان برجام یا بازگشت به آن در واشنگتن (یعنی دموکراتها که برجام و اینک احیای آن را دستاورد خود می دانند) روابط تجاری و اقتصادی خود را با دیگر کشورهایی که به جز تحریم های امریکا ممانعت دیگری بر سر راهشان نیست افزایش داده و این بندهای استحکام برجام را بیشتر و قوی تر کرد: چه اروپا، چه روسیه و چین و چه دیگر کشورهای آسیایی و امریکای جنوبی. حجم گسترده و رو به فزونی روابط تجاری – اقتصادی مهم ترین تضمین برای بر هم نخوردن یک قرارداد سیاسی در فضای بین المللی است.
یادمان باشد که تضمین هرچه باشد باز هم یک نوشته و کاغذ است: حال سیاسی یا حقوقی که اگر بندهای واقعی مانند تجارت و سرمایه نباشند هیچ ضمانت اجرایی و قدرت بازدارندگی نخواهد داشت و این واقعیت دنیای امروز است.
نکته آخر: دیگر آنکه باید دانست که به علل متعدد نظم حاکم بر منطقه در حال تغییر است و با فرو نشاندن سطح تنش هایی که یک سمت آنها ایران است و ذکر هر چه کمتر نام کشور در سرخط اخبار می بایست سعی کرد با تحمیل شرایط و منافع ملی کشور به بازیگران عمده این نظم جدید سهم و جایگاه مناسب را از آن خود کرد. ایران باید به جای اینکه از سوی دیگران به عنوان یکی از چالش های منطقه معرفی شود بازیگر قدرتمند اصلی و شکل دهنده نظم جدید و بخش مهمی از راه حل شناخته شود. البته مجدداً تاکید می شود با به رسمیت شناخته شدن حدود و منافع ایران و نیز تعاملات نقد به نقد و عدم تعویق در دریافت سهم در هر موضوعی.
