منتشر شده در روزنامه اعتماد 7 بهمن 1400 -
یکی از تفاوت هایی که تاکتیک اتخاذی تیم جدید مذاکرات هسته ای نسبت به قبل دارد عدم خروج اخبار زیاد و روزانه از مذاکرات است. این البته کار را تا حدی راحت تر کرده و فضای داخلی را بیشتر تحت کنترل در می آورد. اما بنا بر آنچه اخیرا از وین نقل شده است یکی از محورهای اختلافات در کنار مصداق یابی تحریم ها و راستی آزمایی رفع آنها، ارائه تضمین ایالات متحده آمریکا برای عدم تکرار خروج یکجانبه از برجام است مادامی که ایران به تعهدات خود وفادار است.
البته با توجه به سابقه ای که در زمان ترامپ رخ داد این خواسته از سوی جمهوری اسلامی ایران معنادار است. اما در عین حال می بایست برای کاربردی کردن این خواسته و هر نتیجه ای که به دنبال آن به دست آمد تصویر خود را از تضمین در تعاملات بین المللی روشن کنیم. انواعی از تضمین در محیط بین المللی که در این یادداشت به آنها می پردازیم شاید تام و تمام نباشند ولی عمده ترین ها هستند:
۱. تضمین حقوقی بین المللی: اولا باید دانست و همه می دانیم که برجام نه یک معاهده یا قرارداد حقوقی بلکه یک قرارداد سیاسی است. البته این به معنای نداشتن آثار حقوقی مترتّبه نیست. چه در حقوق حتی تفاهمات شفاهی هم واجد مسئولیت ایفای تعهد دانسته می شوند چه رسد به قراردادی میان چندین کشور و با حضور اتحادیه اروپایی و ذیل مشاهده تمامی چشم های جهان سیاست.
ضمن آنکه برجام از آنجا که توسط قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد تایید و تحکیم شده وجه حقوقی مضاعفی نیز پیدا کرده است و فارغ از حضور یا عدم حضور کشوری در مذاکرات و تعهدات آن تمامی کشورهای عضو سازمان ملل متحد (از جمله ایالات متحده) نسبت به قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد ملزم الاطاعه قلمداد می شوند.
در عین حال نه در مورد برجام و قطعنامه ۲۲۳۱، بلکه در مورد تمامی معاهدات بین المللی ترتّبات حقوقی تضمین اجرایی قوی وجود ندارد. یعنی چه اختلافی در محکمه بین المللی - مثلا دیوان بین المللی دادگستری- داوری شود و یا چه به عریانی تخلفی از تعهدات یک کشور نسبت به کشور دیگر یا شرکت و موسسه ای و یا حتی سازمان های بین المللی و از همه بالاتر تخلفی از قطعنامه شورای امنیت صورت بگیرد ضمانت اجرایی بلافاصله ای برای این تخلف محرز وجود ندارد و تا کار به مراتب بالای شورای امنیت و شناخته شدن مثلا به عنوان تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی یا چیزی نظیر آن نکشد نمی توان به سان حقوق داخلی از محاکم و تعهدات تاثیر اجرایی واجد ضمانت را انتظار داشت هرچند مجددا جای تاکید است که تعهد بر ذمه متعهد یا مقصر است اما ضمانت اجرا به آسانی در دسترس نیست.
به طریق اولی انتشار هر سندی هر چند الزام آور از سوی مقامات سیاسی یک کشور در فضای بین المللی (یعنی مثلا تعهد کتبی رئیس جمهوری فعلی ایالات متحده مبنی بر عدم خروج کشورش از برجام حین تایید تعهد ایران یا دادن تاییدیه به بانک ها و شرکت ها) هم عینا به سان خود برجام در حدود اراده و اختیار امروز رییس جمهور امروز ایالات متحده است و نقض آن چه بر اثر تغییر شرایط در دوران همین رییس جمهور و چه با تغییر دولت در اختیارات ساکنین وقت کاخ سفید خواهد بود: وقتی نقض اصل برجام که سندی مفصل و منضم به قطعنامه شورای امنیت است به مجرد تصمیم اجرایی می شود نقض دستورات و بیانیه هایی که از طرف دولت آمریکا منتشر شده چندان دشوار نخواهد بود.
۲. تضمین حقوقی داخلی: تضمین حقوقی داخلی نیز هرگز نمی تواند تضمین واقعی و فراتر از گامی نمادین برای تعهدات بین المللی یک کشور باشد: حتی اگر یک مورد در مجلس یک کشور به تصویب برسد و تعهد مبدل به قانون داخلی آن کشور شود باز هم تضمینی برای خروج از این تعهد و بازگرداندن آن قانون با یک قانون مجدد ناقض وجود ندارد. در مورد ایالات متحده که در بسیاری از موارد رییس جمهور اختیار صدور فرمان اجرایی و تعلیق یک قانون مصوب مجلسین را نیز به خصوص با اتکا به موضوعات امنیت ملی و وضعیت فوق العاده دارد. البته در مورد برجام چه در دوران مذاکرات و تصویب اصل متن (۱۳۹۴) و چه در مذاکرات احیا که امروز در جریان است از نظر سیاسی و تعداد آراء همراه در مجلسین امکان چنین مصوبه ای اساسا وجود ندارد.
۳. تضمین فنی: در مورد تضامین عملی و فنی البته موضوع قدری به واقع نزدیکتر است. اهرم های هسته ای که امروز با اتکا به آنها مذاکرات از سوی ایران ادامه دارد یعنی میزان و درصد خلوص اورانیوم غنی سازی شده و نیز تجهیزات پیشرفته غنی سازی (سانتریفیوژهای IR6 و IR9 و نیز لوله کشی ها و تابلوهای برق مربوطه) می توانند به عنوان تضمین عدم خروج ایالات متحده آمریکا از برجام مورد استفاده قرار گیرند: شنیده شده که پیشنهاداتی مبنی بر نگاه داشتن این اقلام به صورت پلمپ شده و تحت نظارت آژانس بین المللی انرژی اتمی ولی در خاک ایران مطرح است که به علت کاهش زمان گریز هسته ای (یعنی زمانی فرضی از لحظه تصمیم که ایران می تواند به تسلیحات هسته ای دست پیدا کند) مورد موافقت ایالات متحده و طرف های دیگر مذاکرات قرار نگرفته است. پر واضح است که با توجه به حساسیت موضوع سپردن این موارد به هر کشور دیگری جهت نگهداری تحت نظارت آژانس نمی تواند به معنای تضمین دانسته شود چرا که سر بزنگاه این امتیاز ایران اگر وجه المصالحه کشور میزبان با غرب قرار نگیرد لااقل اهرم های هسته ای به دست ایران نخواهند رسید.
۴. تضمین اقتصادی و تجاری: مهم ترین پشتوانه قراردادهای سیاسی و حقوقی در محیط بین المللی تجارت و منافع حاصل از آن در حوزه اقتصاد است. شراکت با کشورهای عضو برجام، ایالات متحده و دیگر کشورهای جهان، واردات و صادرات فیمابین و به خصوص سرمایه گذاری ایشان در ایران در یک فضای فرضی می تواند درگیری منافع زیادی را در جهان با برجام ایجاد می کند که برهم خوردن آن را دشوارتر می سازد. اما در فضای واقعی بسیاری از موارد فوق با موانع زیادی همراه هستند:
واردات ایران از کشورهای دیگر زمان بر است و نیاز به سیاستگذاری و تامین ارز دارد. توسعه صادرات نیاز به زمان بیشتر و زیرساخت های فراوان تر دارد. تجارت با ایالات متحده که می تواند بزرگترین اهرم برای عدم خروج باشد از همه دشوارتر و از دو سو محدودتر است، قراردادهایی مانند خرید هواپیما از بویینگ برای اجرایی شدن نیاز به زمان و نیز همراهی رقبای منطقه ای متمول دارد که بر هم زدن این قراردادها با پیشنهادهای اغوا گرانه به شرکت های آمریکایی برایشان آسان است. سرمایه گذاری نیز با توجه به سابقه خروج ایالات متحده و به خصوص امکان به قدرت رسیدن کسی با مشخصات ترامپ در آمریکا از همه کمتر محتمل می نماید. ضمن آنکه عدم گشایش کامل مسیر های انتقال بانکی با توجه به محدودیت های استفاده ایران از تراکنش های دلاری (قانون U-turn) نیز در تمامی این موارد مشکل آفرین است.
۵. تضمین سیاسی: آخرین موردی که در این یادداشت به عنوان تضمین اجرای برجام و عدم خروج ایالات متحده از آن ذکر می شود تضمین سیاسی و گرو نگه داشتن اعتبار امریکاست. امری که تا حدی در دوران ترامپ نیز اجرا شد و از اعتبار ایالات متحده در فضای بین المللی کاست. هرچند با توجه به نامعمول بودن ترامپ و دولتش و نیز قدرت مالی و اقتصادی ایالات متحده تاثیر بلافاصله و انضمامی بر نقض تعهد امریکا نگذاشت. اما واقعیت آن است که هر رییس جمهور و دولتی حاضر به پرداخت هزینه های سیاسی خروج یکجانبه از برجام با توجه به متعهد بودن ایران نخواهد بود.
ضمن آنکه در دو مورد اخیر هر قدر زمان بیشتر از اجرای موفق برجام بگذرد این ریشه مستحکم تر و امکان خروج موثر امریکا از آن کمتر می شود.
بنابراین توصیه این است که ضمن دنبال کردن تمامی راه های ممکن و فشار آوردن به طرف های مذاکراتی به واسطه اهرم هایی که در دست هستند دو راهکار سیاسی و اقتصادی از همه واقعی تر و در دسترس تر به نظر می رسند. از این رو لازم است اولا در حین و پس از توفیق مذاکرات زمینه برای تجارت فیمابین نه تنها با اعضای برجام بلکه با تمام کشورهای عمده و موثر جهان فراهم شود و تلاش شود تا زمان قابل توجهی این روابط تجاری برقرار بمانند. ضمن آنکه مذاکرات منطقه ای به خصوص با کشورهای عربی انگیزه ایشان را برای برهم زدن مناسبات اقتصادی ایران با کشورها و شرکت های متعدد از جمله در فقره ای مانند بوئینگ خواهد کاست و به استواری برجام و عواید تجاری آن که خود بزرگترین تضمین قرارداد سیاسی خواهند بود کمک خواهد کرد.
در عین حال فضاسازی بین المللی در شرایط مختلف به طوری که ایران در معادلات مختلفی از نظر افکار عمومی بین المللی ذی حق دانسته شود به تضمین حقوق برجامی و غیره ایران کمک خواهد کرد.
